Yeni kamulaştırma dalgası

Nicholas Mulder

Hükümetler, son 50 yılın en hızlı temposuyla özel şirketleri ve kaynakları devralıyor. Geçtiğimiz yüzyılda yaşanan sayısız kamulaştırma dalgasına bakıldığında, bu değişim dünyanın ekonomik manzarasını değiştirecek.

2020 yılından bu yana, her kıtadaki hükümetler hem kendi vatandaşlarının hem de yabancı yatırımcıların elindeki mülkleri kamulaştırdı. Fransa ve Almanya, kamu hizmetleri ve elektrik şirketlerini devraldı. Fransa, Avrupa’nın en büyük tersanesini devlet kontrolü altına aldı. Birleşik Krallık ise demiryollarını ve çelik üretimini kamulaştırdı.

Rusya, 2022’de Ukrayna’yı işgal ettiğinden bu yana liman, fabrika ve tüketim sektöründeki işletmelerden 48 milyar dolardan fazla değerdeki varlığa el koydu. ABD ise ülkedeki tek yerli nadir toprak element üreticisinin çoğunluk hisselerini ele geçirdi. Ayrıca giderek artan sayıda ülke, lityum, altın, uranyum, nikel ve hatta palmiye yağı gibi yabancı sermayeli kaynaklara el koydu. Değerlemeler konusunda tartışmalar olsa da, yalnızca 2016 ile 2026 yılları arasında 239 milyar–544 milyar dolarlık varlık kamulaştırıldı.

Jeopolitik istikrarsızlık, emtia piyasasındaki aksaklıklar ve yenilenebilir enerji alanındaki gelişmeler bu devralmaları tetikliyor. Ve giderek daha fazla hükümet müdahaleci ekonomi politikalarını benimsedikçe, mevcut kamulaştırma dalgasının azalacağına dair hiçbir işaret görülmüyor. Bu devralmalar, küresel ekonomik ve finansal entegrasyonu değiştirecek, ancak yavaşlatmayacaktır. Bunun yerine, uluslararası ticaret ve yatırımın uzun vadeli eğilimlerini yeniden şekillendirebilirler.

Bu, son 100 yıldaki dördüncü büyük kamulaştırma dalgasıdır. Kamulaştırmaların hızı ve zamanlaması genellikle siyasi aciliyet, parasal koşullar ve sermaye hareketliliğinin bir kombinasyonunu yansıtır.

İlk dalga, 1930’larda Büyük Buhran döneminde yaşandı. İkincisi, İkinci Dünya Savaşı’nın ardından birçok ülkenin karma ekonomiler kurmasıyla 1940’ların sonlarında başladı. 1970’lerde ise dekolonizasyon, Bretton Woods döviz kuru sisteminin sona ermesi, enerji şokları ve enflasyonist baskılar üçüncü dalgayı tetikledi.

Kamulaştırma süreçlerinin biçim ve içeriği açısından önemli bir çeşitlilik söz konusudur. Bunların hepsi devletin mülkiyetini ilan etmek anlamına gelmez. Bazı durumlarda devletin rolü, zorla satış yoluyla varlıkların bir özel mülk sahibinden diğerine devredilmesini kolaylaştırmak olmuştur. Bazı devralmalar tam anlamıyla müsadere iken, diğerleri tazminatlı kamulaştırmalardır. Hepsi de özel mülkiyeti ulusal kontrol altına almak ve devlet ile sermaye arasındaki ilişkiyi yeniden müzakere etmek için siyasi ve hukuki araçlar kullanır.

2020’lerde yükselen kamulaştırma dalgasının ayırt edici özelliği nedir? Her biri bir öncekinden daha büyük olan önceki üç dalganın tarihçesini ele alalım.

İlk dalga: 1930’lar

1870’lerden 1930’lara kadar süren entegre dünya ekonomisi iki temele dayanıyordu: nispeten serbest ticaret ve uluslararası altın standardı. Bu politikalar, büyük ölçekli yabancı yatırım akışlarının önünü açtı. Fransa, Almanya ve Birleşik Krallık gibi zengin ekonomiler, kendi GSYİH’larının yüzde 50 ila 160’ı arasında değişen büyük yurtdışı sermaye stokları biriktirdi.

Birinci Dünya Savaşı bu sınır ötesi sermaye yatırımlarının büyük bir kısmını erozyona uğratmış olsa da, çatışma küresel piyasa entegrasyonunu yok etmedi. Bunun yerine, 1920’lerde yeniden canlanan altın standardı altında uluslararası yatırım ve ticaretin bir kez daha genişlediği dönemde, dünya ekonomisini ABD’nin büyümesi etrafında yeniden yönlendirdi.

Büyük Buhran, serbest ticareti ve sermaye akışlarını sona erdirdi ve ilk küresel kamulaştırma dalgasını tetikledi. 1928–29 yıllarından itibaren, emtia fiyatlarında, ardından borsalarda ve dünya ticaretinde, son olarak da uluslararası para düzeninde birbirini izleyen bir dizi kriz yaşandı.

Finansal sistemin çöküşünü önlemek için birçok ülke, bankacılık sistemlerinin tamamını veya bir kısmını devraldı. 1931 ile 1935 yılları arasında ABD, finansal sermayenin yaklaşık üçte birini kamulaştırdı; Almanya’da ise banka sermayesinin yarısından fazlası devlet mülkiyetine geçti.

İtalya, 1931’den 1933’e kadar özel sektöre ait sanayi ve finans varlıklarının yüzde 20’sini kamulaştırdı. Devlet mülkiyeti, uçak endüstrisini ve demiryollarını kamulaştıran Fransa’da; kömür madenlerini kamulaştıran Birleşik Krallık’ta; ve yabancı sermayeli petrol şirketlerini devralan Bolivya ile Meksika’da genişledi.

Bu önlemler genellikle acil bir krize yanıt olarak alındı ve bazıları daha sonra geri alındı. Ancak dönemin en gelişmiş ekonomilerinde gerçekleşmiş olmaları nedeniyle, gelişmekte olan ekonomiler üzerinde önemli bir kolaylaştırıcı etki yarattılar. Dahası, küresel ticaret ve sınır ötesi krediler dramatik bir şekilde daraldı ve birçok hükümet sermaye kontrolleri uyguladı. Bu gelişmeler, sermaye kaçışını tetikleme veya uluslararası piyasalardan tepki görme korkusu olmaksızın, nispeten düşük bir maliyetle kamulaştırmaların yapılmasına imkân sağladı.

1930’lardaki kamulaştırma dalgası, küresel ekonomik ve finansal çöküşün bir belirtisiydi. Kısa vadede iflasları önledi, ancak aynı zamanda ulusal pazarları bölünmüş hale getirdi ve uluslararası ticareti ve yatırımı azalttı. Zamanla, devletin mülkiyet payının artması, hükümetlere politika belirleme konusunda daha fazla özerklik kazandırdı ve İkinci Dünya Savaşı’nın sonunda yeni bir uluslararası ekonomik düzene katkıda bulunmalarına imkân sağladı.

İkinci dalga: 1940’ların sonu

1. Dünya Savaşı’ndan sonra, Avrupa, Latin Amerika ve Asya ekonomilerinde yeni bir kamulaştırma dalgası yaşandı.

Büyük ölçekli kamu yatırımlarının özel piyasa mekanizmalarıyla bir arada var olduğu karma bir ekonomik model ortaya çıktı. 1944’te Bretton Woods’ta kurulan sabit döviz kuru sistemi, uluslararası finansal istikrar sağladı; bu da sermaye kaçışı riskini azaltarak kamulaştırmalara yardımcı oldu. Birçok ülkede, yüksek enflasyon hükümetlerin özel hissedarları satın almak için en uygun anı seçmelerine olanak tanıdı. Ayrıca hükümetler kamulaştırmaları tahvil ihracı yoluyla finanse ettikleri için, enflasyon borç servisinin reel maliyetini düşürmeye de yardımcı oldu.

Bu şekilde Birleşik Krallık, İngiltere Merkez Bankası’nı (Bank of England) ile havacılık, kömür, telefon, ulaştırma, elektrik, gaz ve demir-çelik sektörlerini kamulaştırdı. Fransa, Banque de France’ı; banka mevduatlarının yüzde 80’ini elinde bulunduran özel finans kurumlarını; kömür, elektrik ve telefon sektörlerini; ve birkaç büyük sanayi dalını devraldı. Benzer kamulaştırmalar Arjantin, Avusturya, Brezilya, Çekoslovakya, Hindistan, Endonezya, İran, İtalya, Japonya ve Doğu Avrupa’daki sosyalist devletlerde de gerçekleşti.

Bu ikinci kamulaştırma dalgası, sektörel açıdan daha geniş kapsamlı, gelişim açısından daha sistematik ve 1930’lardaki aceleci adımlara kıyasla daha kademeli bir şekilde uygulandı. Bu durum, özel yatırımcıların beklentilerini ayarlamasına olanak tanıdı, ekonomik dalgalanmayı azalttı ve kamulaştırmaların savaş sonrası ilk üç on yıldaki hızlı büyümeyi aksatmasını engelledi.

Büyük bir fark yaratan unsurlardan biri, Avrupa ekonomilerinin esas olarak kendi vatandaşlarına ait mülkleri devralmasıydı. Bu, süreci siyasi kurumlar aracılığıyla yönetebilecekleri ve böylece daha fazla istikrar ve demokratik meşruiyet sağlayabilecekleri anlamına geliyordu. Buna karşılık, gelişmekte olan ekonomiler Batılı yatırımcıların mülklerini devraldığında riskler daha büyüktü ve diplomatik anlaşmazlıklar, hatta doğrudan çatışmalar gerçek bir olasılıktı.

Savaş sonrası kamulaştırma dalgası, dünya ekonomisinde önemli bir katalizör rolü oynadı. Kamu iktisadi teşebbüsleri, yatırım için büyük meblağları harekete geçirmede öncülük etti ve gelişmiş ekonomiler genelinde hızlı ekonomik büyümeyi tetiklemeye yardımcı oldu. Kaynak tahsisinde kaçınılmaz verimsizlikler olsa da, yatırım öncelikleri üzerindeki siyasi kontrolde buna denk bir kazanç sağlandı. Kamulaştırılmış mülkiyet seviyesi yüksek olan ülkeler, 1970’lere kadar özel sektör yatırımlarının daha fazla olduğu ekonomilere göre daha düşük performans göstermedi.

Üçüncü dalga: 1970’ler

Birinci ve ikinci kamulaştırma dalgaları, Batı ve Kuzey Atlantik ülkelerinin dünya ekonomisine hakim olduğu dönemde gerçekleşti. Ardından Avrupa imparatorluklarının dağılmasıyla egemen devletlerin sayısı arttı: BM üyeliği 1945’te 51 ülkeden 1970’te 127’ye yükseldi. Bu yeni ulusal ekonomiler, küresel iş bölümünde kendilerine bir yer edinmeye çalıştı.

Ancak birçok Latin Amerika, Afrika ve Asya’daki emtia ihraç eden ülke hâlâ yabancı sermayeye bağımlıydı.

İki şok, kamulaştırmalarda bir artışa yol açtı. İlki, Bretton Woods sisteminin sona ermesiydi. Başkan Richard Nixon’ın Ağustos 1971’de ABD para birimini devalüe etmesi, ihracat gelirlerini dolar cinsinden elde eden emtia üreticileri için bir şok yarattı. Petrol üreticileri, değer kaybeden para biriminde gelirden daha büyük bir pay elde etmek için yabancı sermayeli petrol şirketlerindeki hisselerini artırdı.

1973 petrol krizi, enerji ve maden fiyatlarında muazzam bir artışa neden oldu; bu da doğal kaynaklara sahip ülkeleri emtia patlamasından yararlanmaya heveslendirdi. Stephen Kobrin’in araştırması, mülk devralma sürecinin hızlandığını göstermektedir; bu süreç 1975’te zirveye ulaşmış ve 28 ülke 83 kamulaştırma gerçekleştirmiştir—ortalama olarak her dört günde bir. 1971 ile 1980 yılları arasında, gelişmekte olan ekonomiler en az 26 milyar dolarlık yabancı mülkiyetindeki varlığı kamulaştırdı; bu rakam, 1980 yılında gelişmekte olan dünyadaki toplam doğrudan yabancı yatırımın yüzde 11’ine denk geliyordu.

Üçüncü kamulaştırma dalgası, öncekilerden daha geniş kapsamlı, daha uzun süreli ve söz konusu kaynaklar açısından daha değerliydi (bkz. Grafik 1). İlk kamulaştırmaların başarısı, diğer ekonomileri de benzer müdahalelerde bulunmaya teşvik etti. Para ve enerji şoklarının yol açtığı enflasyon ise, sahiplere yapılacak ödemelerin reel olarak daha ucuz hale gelmesi nedeniyle kamulaştırmaları kolaylaştırdı.

Böylelikle Latin Amerika, Afrika ve Orta Doğu ekonomileri, 1970’ler boyunca kaynak tabanlarının büyük bir kısmını kamulaştırabildi. Ancak tarihin en büyük kamulaştırma dalgası, 1979’dan itibaren Federal Rezerv tarafından benimsenen daraltıcı para politikalarıyla sona erdi; bu politikalar enflasyonu düşürdü ve küresel büyümeyi yavaşlattı.

1970’lerdeki kamulaştırma dalgasının en önemli uluslararası ekonomik etkisi, yarattığı kamu borcu yüküydü. Gelişmekte olan ekonomilerin çoğu yatırımcılara tazminat ödediği için dış borç yükümlülükleri arttı. 1980’lerin başında faiz oranları hızla yükseldiğinde, bu durum onları büyük refinansman risklerine maruz bıraktı ve Jamaika’dan Zaire’ye kadar uzanan bir dizi borç krizini tetikledi. Sonraki yıllarda, sermaye piyasaları daha entegre hale geldikçe ve hükümetler kamu borcunu azaltmanın yollarını aradıkça, kamulaştırılan birçok varlık yeniden özelleştirildi.

Dördüncü dalga: 2020’ler

Mevcut kamulaştırma dalgası, 2008 küresel finans krizinin ardından ve birkaç büyük finans kurumunun acil olarak devralınmasıyla başladı. Bu adımların çoğu, şirketlerin özel sektöre geri satılmasıyla geri alındı, ancak 2010’ların sonlarından bu yana daha kalıcı kamulaştırmalar da yaşandı. Bunlardan bazıları, 2020’deki COVID-19 salgını ve Rusya’nın Ukrayna’yı işgaliyle tetiklenen 2022’deki emtia fiyatlarındaki artış gibi büyük küresel talep ve arz şoklarına verilen tepkilerdi.

Diğer devralmalar ise iklim değişikliği gibi daha geniş kapsamlı sorunları ele almayı amaçlamaktadır. Örneğin, yenilenebilir teknolojiler için minerallerin kamulaştırılması, ihracatçı ülkelerin fiyat avantajlarından yararlanmasını sağlayabilir. Devralmaların bir başka türü ise ulusal güvenlik kaygılarını ve hükümetlerin stratejik rekabet açısından hayati öneme sahip kaynakları kontrol etme arzusunu yansıtmaktadır.

Jeopolitik kamulaştırmalar, stratejik rakipler arasındaki doğrudan yabancı yatırımları daha riskli hale getirecektir. Ancak bu, küresel ekonomik ve finansal entegrasyonu genel olarak azaltmayacaktır. Bunun yerine, jeopolitik olarak aynı çizgide olan bloklar içinde daha fazla ticaret, kredi ve yatırım akışı gerçekleşebilir; tarafsız ülkeler ise kendilerini güvenilir aracılar ve yatırım için güvenli destinasyonlar olarak konumlandırarak yabancı sermayeyi çekebilirler.

Kamulaştırma süreçleri, geniş kapsamlı dış ve iç faktörlere tepki verdikleri için sıklıkla dalgalar halinde gerçekleşir. Emtia fiyatları yükseldiğinde, ihracat gelirlerinden daha büyük bir pay elde etme olasılığı cazip hale gelir. Başarılı kamulaştırma örnekleri, bu tür politikaların diğer ülkeler için ne kadar kolay ve cazip olduğunu gösterir. Bu “örnekleme etkisi”, kamulaştırma süreçlerinin tarihsel olarak neden dalga benzeri, döngüsel hareketler halinde kümelendiğini açıklamaya yardımcı olur.

Hükümetler, tazminatlı satın alımların reel maliyetlerinin daha düşük olduğu enflasyon dönemlerinde daha kolay kamulaştırma yapabilirler. Ancak sermaye hareketliliğinin artması, yatırımcılara daha fazla çıkış seçeneği sunarak ve hükümetleri kısıtlayan piyasa tepkilerini hızlandırarak genellikle kamulaştırmaları sınırlar.

Günümüzde, sermaye piyasalarının tarihsel olarak yüksek düzeyde entegre olmasına rağmen, kamulaştırmaların artması, devralmaları destekleyen güçlü makroekonomik ve jeopolitik güçlere ve jeoekonomik parçalanma çağında kamulaştırmaların ekonomik politikanın hayati bir aracı olduğuna dair artan siyasi inanca işaret etmektedir.

Nicholas Mulder Cornell Üniversitesi’nde modern tarih alanında yardımcı doçent olup, The Age of Confiscation: Making and Taking Property in the Creation of the Modern World (Mülkiyetin El Konulduğu Çağ: Modern Dünyanın Oluşumunda Mülkiyetin Yaratılması ve Ele Geçirilmesi) kitabının yazarıdır.